Bestemmingsheffingen als rioolheffing, afvalstoffenheffing, watersysteemheffing en leges kennen een opbrengstlimiet. Dit betekent dat de begrote baten de begrote lasten niet mogen overstijgen. De tarieven in de verordening moeten kunnen worden teruggeleid tot de begroting. Dat betekent dat er een kostenonderbouwing aan ten grondslag moet liggen.
Over de kostenonderbouwing en de bewijslast daartoe is veel jurisprudentie verschenen. In onderstaand artikel zoomen we in op de kostenonderbouwing en leggen we uit wat het belang is van een goede kostenonderbouwing.
Gemeentelijke belastingen kunnen worden ingedeeld in algemene belastingen en ‘bestemmingsheffingen’ en rechten. De opbrengst van een bestemmingsheffing wordt gebruikt om de kosten van een bepaalde dienst of voorziening te dekken. Voor rechten geldt dat er een individualiseerbare dienst tegenover moet staan.
Voor deze belastingen geldt dat de geraamde baten niet boven de geraamde lasten ter zake mogen uitgaan. Dit betekent dat de tarieven niet meer dan 100% kostendekkend mogen zijn.
Gevolgen overschrijding opbrengstlimiet
Op grond van jurisprudentie leidt een overschrijding van de geraamde baten ten opzichte van de de geraamde lasten van meer dan 10% tot volledige onverbindendheid van de verordening. Indien de overschrijding beperkt blijft tot 10% volgt een partiele onverbindendheid (de aanslag wordt pro rata verlaagd) en als de overschrijding marginaal is, behoeft dit niet tot onverbindendheid van de verordening te leiden.
Bewijslast
Op grond van jurisprudentie dient de heffingsambtenaar inzage te geven in de ramingen van de kostenonderbouwing indien de belanghebbende deze ter discussie stelt. Wanneer de belanghebbende posten betwijfeld dient de heffingsambtenaar daarbij nadere inlichting te geven op de kosten en dient de heffingsambtenaar duidelijk te maken op grond waarvan de stellingen van belanghebbende worden betwist. Als de belanghebbende stelt dat de feitelijke gegevens onjuist zijn, verschuift de bewijslast naar belanghebbende. Het is aan de rechtelijke macht vervolgens om te beoordelen of de kostenonderbouwing correct is opgesteld.
Bij de bewijslast gelden op grond van jurisprudentie een aantal regels:
- Van de heffingsambtenaar mag niet worden verlangd dat zij van alle in de verordening en tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten zijn geraamd.
- Het verstrekken van nadere informatie is uitsluitend vereist als de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom er over posten redelijke twijfel bestaat of sprake is van last ter zake.
- De heffingsambtenaar moet naar zijn vermogen duidelijk maken waarop de twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar behoeft dit niet te bewijzen.
- De opbrengstlimiet is geschonden indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op deze bedragen heeft kunnen ramen.
- Ten aanzien van baten geldt dat de gemeente geen zekerheid geeft over de te verwachten aantallen en bijbehorende bouwsommen (bij leges). Deze gegevens zijn naar hun aard met veel onzekerheid omgeven.
- Een gemeente die voorzichtig begroot kan niet worden tegengeworpen dat zij opbrengsten te pessimistisch raamt.
- De heffingsambtenaar mag diverse bewijsmiddelen gebruiken. Ook bewijsmiddelen die achteraf worden opgesteld, mits deze terug te herleiden zijn tot de begroting.
Het opstellen van de kostenonderbouwing;
De raming van de baten en lasten moet berusten op gegevens die in de begroting zijn opgenomen of op gegevens die op de geraamde baten en lasten terug te voeren zijn. De gemeente moet inzicht kunnen geven in de mate van kostendekkendheid en de berekeningswijze van de belastingtarieven. Het doel hiervan is dat de gemeentelijke heffingen en de bijbehorende cijfers voor de burger transparant blijven. Van gemeenten mag overigens niet verwacht worden dat zij voor alle diensten in de verordening afzonderlijk op controleerbare wijze vastleggen hoe de kosten daarvan geraamd zijn. Bovenstaande betekent dat de kostenonderbouwing helder en transparant plaats moet vinden. Iedereen moet de kostenonderbouwing kunnen begrijpen en bezien waar de gehanteerde gegevens vandaan komen.
Wat zijn de geraamde baten?
De geraamd baten zien op de verwachte opbrengsten van de gemeente. Baten zijn gebaseerd op een prognose van het aantal in te dienen aanvragen voor een vergunning. Het kan voor gemeenten erg lastig zijn om in te schatten hoeveel aanvragen er precies binnen komen. Gemeenten mogen bij de raming van de baten dan ook voorzichtigheid betrachten. Het te voorzichtig inschatten van de opbrengsten mag niet aan de gemeente worden tegengeworpen.
Wat zijn de geraamde lasten?
Een vraag die veel gesteld wordt is; welke kosten mag de gemeente toerekenen aan de geraamde lasten? De gemeente kan alleen de begrote kosten van de dienstverlening op grond van de verordening verhalen. Onder deze kosten kunnen grofweg vier soorten kosten worden onderscheiden. De geraamde lasten bestaan uit; directe kosten, indirecte kosten, overhead en gemengde kosten. Deze kosten dienen wel vooraf in de begroting te zijn meegenomen. Zijn er kosten vergeten, dan mag dit niet achteraf worden hersteld. Immers deze kosten zijn dan al elders in de begroting verantwoord. Dit geldt niet voor compensabele btw omdat deze extracomptabel wordt toegerekend.
Directe kosten
De directe kosten zijn kosten die rechtstreeks samenhangen met, dan wel veroorzaakt worden door de door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening. Hierbij kan gedacht worden aan de loonkosten van degene die de vergunningaanvraag behandelt of de kosten voor het opstellen en publiceren van de beschikking. Directe kosten worden doorberekend in de tarieven van de verordening.
Kosten die meer dan zijdelings (10% of meer) verband houden met de activiteit mogen geheel of gedeeltelijk worden toegerekend.
Indirecte kosten
Onder indirecte kosten vallen de kosten die niet rechtstreeks samenhangen met, dan wel veroorzaakt worden door de dienstverlening van het bestuursorgaan. De indirecte kosten zijn minder gerelateerd aan het individuele belang van de burger en kunnen daarom niet doorberekend worden in de tarieven, behoudens de hierna genoemde overheadkosten.
Overhead kosten
Sommige indirecte kosten kunnen wel verhaald worden. Het moet dan gaan om kosten die in enig verband staan met de specifieke dienstregeling. Deze kosten worden ook wel overhead genoemd. Deze kosten mogen, net als de directe kosten, doorberekend worden in de tarieven van de verordening.
Bij overhead kosten kan gedacht worden aan kosten die verband houden met de ondersteuning en het management van de dienstverlening of de sociale lasten en verzekeringen.
Gemengde kosten
Sommige kosten hebben een gemengd karakter en vallen niet onder directe of indirecte kosten. Deze kosten moeten apart aangeduid worden. Een voorbeeld van gemengde kosten zijn de kosten van een gemeentesecretaris. Deze kosten behoren voor een deel tot indirecte kosten, maar de gemeentesecretaris voert voor verordeningen ook taken uit die onder directe kosten kunnen vallen. Voor de toerekening zullen vervolgens verdeelsleutels moeten worden toegepast. Deze verdeelsleutels moeten nader worden onderbouwd en vastgelegd.
Reserves/voorzieningen
Er mogen reserves/voorzieningen worden opgenomen die als last ter zake mogen worden aangemerkt. Hier worden wel strikte voorwaarden aan gesteld. Zo blijven deze posten beklemd voor b.v. de rioolheffing of afvalstoffenheffing. Vallen deze voorzieningen vrij ten gunste van de algemene middelen, dan leidt dit (mogelijk) tot een overschrijding van de opbrengstlimiet.
Waarom is een goede kostenonderbouwing belangrijk?
Gemeenten doen er goed aan om bij het opstellen van een verordening direct aandacht te geven aan de kostenonderbouwing. Op die manier wordt er voorkomen dat er achteraf bedacht moet worden waar de kosten vandaan komen en waarom bepaalde keuzes gemaakt zijn. Naast dat dit ervoor zorgt dat gemeenten goed inzicht hebben in de diensten die zij verlenen en welke kosten hieraan verbonden zijn, kan het ook vervelende gevolgen voorkomen.
Meer weten?
Neem contact op met lokale belastingen specialist Olga.menger@fiscaliade.nl of 06 123 44 782 of uw vaste aanspreekpunt.
