Wanneer een verordening niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen, moet de rechter beoordelen welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden. Daarbij speelt het leerstuk van de exceptieve toetsing een belangrijke rol. Afhankelijk van de aard van het geconstateerde gebrek kan de rechter een verordening of een bepaling daarvan onverbindend verklaren of deze in een concreet geval buiten toepassing laten. In dit artikel lichten wij het verschil en de gevolgen voor de praktijk toe.
Ontwikkeling exceptieve toetsing
Geruime tijd toetste de rechter gemeentelijke belastingverordeningen slechts zeer terughoudend aan algemene rechtsbeginselen. In de rechtspraak lag de nadruk vooral op toetsing aan hogere wetgeving en fundamentele beginselen, zoals het legaliteitsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht.
In de loop der jaren is de rechter verordeningen steeds meer (marginaal) gaan toetsen. Daarbij geldt als belangrijk uitgangspunt dat geen sprake mag zijn van een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de formele wetgever bij het opstellen niet voor ogen kan hebben gehad.
Met name sinds 2021 heeft de exceptieve toetsing zich verder ontwikkeld. Daarbij is meer aandacht ontstaan voor de vraag of de gemeentelijke wetgever de relevante belangen voldoende heeft betrokken bij de voorbereiding en vaststelling van een verordening.
Materiële rechtsbeginselen
Materiële rechtsbeginselen hebben betrekking op de inhoud en/of de uitvoering van besluiten.
Wanneer een belastingverordening in strijd is met een materieel rechtsbeginsel, dan kan dit leiden tot onverbindendheid van de verordening of van een specifieke bepaling daarvan. De rechter oordeelt dan dat de betreffende regeling wegens de inhoud niet als rechtsgeldige grondslag kan dienen.
Tot de materiële rechtsbeginselen worden onder meer het gelijkheidsbeginsel, het specialiteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het materiele zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir en het vertrouwensbeginsel.
Formele rechtsbeginselen
De formele rechtsbeginselen hebben betrekking op de voorbereiding en/of totstandkoming van besluiten.
Wanneer blijkt dat de voorbereiding van een verordening onvoldoende onderzoek is verricht of relevante belangen niet kenbaar zijn afgewogen, kan dit strijd opleveren met formele rechtsbeginselen. In dat geval kan de rechter besluiten de verordening in een concreet geval buiten toepassing te laten.
Voorbeelden van formele rechtsbeginselen zijn het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het formele rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de behoorlijke bekendmaking.
Arrest Gulpen-Wittem
De Hoge Raad heeft op 13 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1178) een arrest gewezen waarin het leerstuk van exceptieve toetsing nader is belicht. De Hoge Raad zocht aansluiting bij de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2019).
De Hoge Raad overwoog dat als een belanghebbende een lastverzwarend voorschrift bestrijdt met een beroep op het evenredigheidsbeginsel, onderzocht moet worden of de aangevoerde gerechtvaardigde belangen voldoende zijn meegewogen. Indien dit niet het geval is, kan sprake zijn van een onzorgvuldige voorbereiding en een gebrekkige besluitvorming.
Als de rechter door dat gebrek niet kan beoordelen of het voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kan dat voorschrift buiten toepassing worden gelaten. Het is immers niet aan de rechter om de noodzakelijke belangenafweging alsnog zelf te maken.
Daarbij geldt wel dat het voorschrift niet buiten toepassing hoeft te worden gelaten wanneer aannemelijk is dat de nadelige gevolgen van het voorschrift beperkt zijn en niet onevenredig uitpakken in verhouding tot de met het voorschrift te dienen doelen.
Arrest Vlaardingen
De door de Hoge Raad geformuleerde toetsingskader zoals in het voornoemde arrest Gulpen-Wittem werd door de Hoge Raad in het arrest Vlaardingen (HR 26 september 2025, ECLI:NL:HR:2025:1385) toegepast.
In deze zaak had de gemeenteraad het OZB-eigenarentarief voor niet-woningen verdubbeld. Omdat uit de besluitvorming niet bleek dat de nadelige gevolgen voor de betrokken belastingplichtigen waren meegewogen, was sprake van een onzorgvuldige voorbereiding en een gebrekkige motivering. De Hoge Raad oordeelde daarom dat het wijzigingsbesluit buiten toepassing moest blijven. Het arrest onderstreept dat gebreken in de voorbereiding van een verordening kunnen leiden tot buiten toepassing laten.
Daarnaast oordeelde de Hoge Raad dat het buiten toepassing laten van het besluit ertoe leidde dat het tarief van de vorige verordening van 2020 weer van toepassing werd. De aanslagen werden derhalve verminderd naar een aanslag met toepassing van het OZB-eigenaren tarief van niet-woningen 2020.
Conclusie
Het onderscheid tussen onverbindendheid en buiten toepassing laten is van groot belang. Strijd met materiële rechtsbeginselen kan ertoe leiden dat een verordening of een bepaling daarvan onverbindend wordt geacht. Gebreken in de voorbereiding of motiveringen van een verordening zullen daarentegen eerder aanleiding geven om het voorschrift in een individueel geval buiten toepassing te laten.
De arresten Gulpen-Wittem en Vlaardingen laten zien dat een zorgvuldige voorbereiding en kenbare belangenafweging steeds belangrijker worden bij de vaststelling van belastingverordeningen. Bovendien volgt uit het arrest Vlaardingen dat het buiten toepassing laten van een wijzigingsverordening ertoe kan leiden dat wordt teruggevallen op de daarvoor geldende verordening en de daarin opgenomen tarieven.
Meer weten?
Meer weten? Of heeft u vragen over de exceptieve toetsing met betrekking tot belastingverordeningen, dan kunt u contact opnemen met een van onze specialisten of uw vaste aanspreekpunt:
WOZ en lokale belastingen specialist Olga Menger.
